[자료=중앙환경분쟁조정위원회] 5월 8일
 

이 유
1. 당사자 주장
가. 신청인
○ 시멘트 공장의 사업장과 굴뚝에서 발생하는 먼지로 인하여 신청인들이 생활불편은 물론 재산과 호흡기(진폐증, COPD) 건강피해를 받고 있다.
○ 육안으로 확인이 가능한 피신청인들의 공장에서 발생한 시멘트 분진이 신청인들의 생활공간 곳곳에 낙하되어 재산과 건강피해를 입힌 것에 대하여 환경부(국립환경과학원)와 양회협회의 조사결과 및 관련 문헌들 모두 이를 확인하고 있다.
- 클링커에 1급 발암물질인 6가크롬이 평균 36.69㎎/kg이고, 주변 낙하 분진중금속 분석결과가 20.42㎎/kg으로 높게 나타나 신청인의 건강에 영향을 미쳤음(양회협회 조사결과 인용)
- 3개 시멘트 공장 주변 거주지역의 비산먼지 농도가 121~164㎍/㎥로 조사되었음(시멘트 제조사업장 비산먼지 실태조사결과 보고서 인용)
- 시멘트 분진은 진폐유발 특성이 있고, 만성기관지염을 유발함(인하대학교의 ‘영월군 주민건강영향조사 종합결과 보고서’ 인용)
- 대조지역에서는 진폐환자가 없는 반면, 신청인 거주지역에는 10명의 진폐환자가 발생하였고, 특히 먼지관련 직업력이 없는 진폐환자가 발생하였음(국립환경과학원의 ‘충북 시멘트공장 주변지역 주민건강영향 조사결과’ 인용)
- 분진관련 직업력이 없는 진폐증 발생은 시멘트 공장에서 기인하는 부분이 큰 것으로 판단됨(국립환경과학원의 ‘삼척 시멘트공장 주변지역 주민건강영향조사결과’ 인용)
○ 따라서, 피신청인은 시멘트공장의 대기오염으로 인한 건강피해에 대하여 총 550,000천원을 신청인들에게 배상하여야 한다고 주장하고 있다.
나. 피신청인
○ 피신청인은 배출시설에 적합한 전기집진기 및 여과집진기를 설치하여 적정하게 운영하고 있고, 굴뚝이외의 공장에서 발생할 수 있는 비산먼지 방지를 위하여 진공노면청소차 4대, 진공펌프카 3대, 살수차 5대, 세륜시설 5기를 운영하고 있으며, 원료 및 연료의 이송공정을 밀폐운영하고 있다.
○ 채석장은 ‘76년 이전까지는 공장내 채석장(45광구)을 운영하여 주변지역에 영향을 주지 않았으며, 이후 운영한 채석장(46광구)에서 석회석을 채광하여 공장으로 석회석을 운반하는 벨트콘베이어는 최초 가동시부터 밀폐화하여 운영하였고, 공장에서 생산한 시멘트를 출하하기 위하여 부두로 이송하는 벨트콘베이어 또한 최초 가동시부터 밀폐시설로 운영하고 있다.
○ ‘11년도 대기 TMS 자료에 따르면, 배출시설(소성로)에서 발생하는 먼지는 배출허용기준(40㎎/S㎥)보다 훨씬 낮은 평균농도 6.8(1.2~12.7㎎/S㎥)로 배출되고 있으며, ‘08.6월 국립환경과학원에서 실시한 ’시멘트 제조사업장 비산먼지 실태조사결과‘에 따르면, 비산먼지(TSP) 농도는 부지경계선(동양시멘트 정문) 70(46~93)㎍/㎥, 예상오염(오분동 오수처리장) 54(37~74)㎍/㎥ 민원발생(삼일초등학교) 49(28~74)㎍/㎥으로 대조지역(삼척시) 62(45~81)㎍/㎥과 대도시(서울, 부산, 인천) 76~118㎍/㎥보다 청정한 상태를 보여주고 있다.
○ 시멘트제품자체에는 진폐를 유발할 수 있는 원인물질이 포함되어 있지 않고, COPD의 발생원인은 흡연이 80~90%를 차지하므로 시멘트분진은 진폐나 COPD의 원인물질이 아니다.
○ 주민건강검진 결과 대조군 지역이 당초 계획과 변경되어 발표되었기 때문에 대조군과의 비교는 적합하지 않으며, COPD 유병율은 보건복지부가 발표한 ‘08년 국민건강통계 자료와 비교시 상대적으로 낮은 수준을 보여주고 있다.(아래 세부내용 참조)
- 만성폐쇄성폐질환(COPD) 유병율 낮다.
· 삼척 시내지역 호흡기질환 조사 결과 COPD의 연령표준화 유병율 7.2%는 일반적인 수준으로 볼 수 있고, 보건복지부가 발표한 ‘08년 국민건강영양조사 자료에 의하면 “거주 지역별 COPD 연령표준화 유병율”은 동지역 12.4%, 읍.면지역 15.0%로 나와 있으므로 삼척지역은 연령표준화 COPD 유병율 7.2%와 연령표준화를 고려하지 않은 일반 유병율 10.9%는 상대적으로 낮은 수준이다.
- 대조군 지역 대비 호흡기질환 유병율 비교는 부적합하다.
· 삼척지역은 ‘11년 주민건강영향조사시 대조군 지역을 공장과 2~6km 원거리에 위치한 주민 500명을 선정하여 연구용역 입찰 및 주민설명회를 통하여 공표하고 실시였으나, 조사결과 발표는 대조군 지역을 대상지역에 포함하고, 대조군을 삼척과 관련이 없는 충북 봉양지역을 대조군으로 비교하여 COPD 유병율이 2.4% 높은 것으로 발표(삼척 10.9%, 봉양 8.5%) 하였으며, 이는 당초 대조군 지역의 조사결과에서 대상지역과 동등하거나 높게 나왔을 개연성이 있기 때문에 삼척지역은 대조군과의 비교는 적합 하지 않다.
- 삼척지역은 석탄산업 발달 및 원거리 지역에서 환경성 진폐가 많다.
· 삼척지역은 석탄산업이 크게 발전된 지역이며 석탄산업 합리화 정책에 따라 일부 석탄광산이 폐광되었으나, 현재도 석탄산업이 활성화되어 있는 지역이다.
· 석탄산업의 영향으로 삼척지역 주민건강영향조사 결과를 보면 진폐 및 호흡기암 표준화 사망율이 타 지역에 비하여 높았으며, 앞으로도 삼척 지역에서는 이러한 추세가 지속적으로 나타날 것으로 보여진다.
· 삼척 시내지역의 직업력 없는 환경성 진폐 유소견자 10명의 경우 당초 대조군 지역이었던 원거리 지역 거주자가 6명이며, 발생율로 보면 근거리 지역과 비교시 6배 높은데 이는 주민들의 주거, 농사 등 생활환경이 환경성 진폐와 관련이 있는 것으로 보여지며, 삼척은 석탄산업이 발단된 지역임을 고려하여 진폐 유소견자의 직업이력 이외에 거주이력 확인 등 추가적인 정밀조사가 필요하다.
- 공장 인근지역에 석탄 화력발전소 및 연탄공장이 가동된 사실이 있다.
· 공장과 인근 1km이내 지역(정라동)에서 1956~1985년(30년간)까지 석탄 화력발전소가 가동되었고, 1970년대 ~ 1990년대 초(약20년간)까지 연탄공장이 가동되었다.
· 석탄 화력발전 및 연탄공장은 민가와 인접지역에서 장기간 가동된 점을 고려하면 주민들의 호흡기질환에 상당한 영향이 있었을 것으로 예상된다.
○ 따라서, 시멘트 공장에서 배출되는 대기오염으로 인하여 진폐증 및 COPD 등 건강상 피해를 받았다는 신청인의 주장은 인정하기 어렵다.
2. 사실조사 결과
가. 분쟁지역 개황
○ 분쟁지역은 강원도 삼척시 ○○동, ○○동, ○○동, ○동 일원으로서, ○○시멘트(주) 2km 반경이내의 북쪽에 ○○동, 동쪽에 ○○동이 위치하고, 반경 2~6km 북서쪽에 ○○동, 북쪽에 ○동이 위치하고 있다.
나. 피신청인의 사업장 현황
1) 일반현황

사업장	소재지	설립년월일	업 종	년간생산능력 (만톤)	대기오염 배출시설
○○시멘트(주)	삼척시 ○○114	’57.6	시멘트제조	1,100	소성시설 7기

※ ‘12.10현재 소성로 5기(생산능력 700~800만톤)가 가동중임
2) 생산공정
○ 피신청인의 제품생산공정은 광산에서 석회석을 채굴하여 조쇄시설(粗碎)·혼합(채굴공정)⇒원료를 조합·건조·분쇄·저장(원분공정)⇒원료를 1,350 ~ 1,450℃에서 용융·소성한 후 냉각하여 반제품(클링커) 생산(소성공정)⇒반제품에 석고와 부제를 혼합·분쇄하고 제품을 저장·출하(제품공정)의 공정을 거치고 있다.
○ 제품생산공정에서 사용하는 연료는 유연탄, 코크스, 중유 및 재생연료, 폐기물재생보조연료 등으로서, 이 과정에서 발생하는 주요 대기오염물질은 질소산화물과 먼지이다.
3) 대기오염방지시설 설치현황
○ 시멘트 소성시설에서 발생되는 먼지는 ‘03년 1월부터 기존의 전기집진시설에서 처리효율이 뛰어난 여과집진시설과 교체하였고, 배출가스의 농도를 자동 측정하는 TMS가 설치되어 관리되고 있다.

구분	2009년도		2010년도		2011년도		비고
	NOx	먼지	NOx	먼지	NOx	먼지
평균	255	7.1	254	6.1	255	6.5
최대	300	13.4	264	16.7	271	12.7

※ 배출허용기준 : 먼지 40(13) ㎎/S㎥
4) 지역발전기금 지원 현황
○ ○○시멘트는 삼척지역의 향토기업으로서 지역사회 발전을 위한 지원사업으로 지역개발, 장학사업, 체육시설, 문화예술 등 여러 분야에 200억 이상을 지원하여 지역사회 발전에 기여하여 왔다.
○ 공장 주변지역에 자율청소단, 마을회관 운영비, 각종 행사 지원 등 연간 약 6,000만원을 매년 지원하고 있다.
다. 신청인의 피해 현황
○ 신청인은 건강상태에 따라 진폐증 환자(8명)는 420,000천원, COPD(59명)는 590,000천원, 위암 등 기타(2명)는 20,000천원의 건강상 피해 배상을 요구하고 있다.

구분	합 계	진폐증	COPD	위암 등 기타
신청인(명)	69	8	59	2
피해액(천원)	1,030,000	420,000	590,000	20,000

○ 건강피해를 주장하는 신청인은 18명으로서, 연령별, 거주기간별, 이격거리별 신청인 수는 아래표와 같다.
<연령별>

구 분	합계	50세미만	50~59세	60~69세	70세이상
인원수(명)	69	1	7	20	41
구성비(%)	100	1.4	10.1	29.0	59.5

<거주기간별>

구 분	합계	10년이상	5~10년	5년미만
인원수(명)	69	68	1	-
구성비(%)	100	98.6	1.4	0

<이격거리별>

구 분	합계	0.5km이내	0.5~1km	1~1.5km	1.5~2km	2km이상
인원수(명)	69	7	12	19	11	20
구성비(%)	100	10.1	17.4	25.7	15.9	29.0

라. 관할청의 사업장 지도점검결과
○ 사업장 관할 강원도와 삼척시가 ○○시멘트(주)에 대하여 실시한 최근 5년간 대기 및 비산먼지분야 정기 또는 수시 지도점검 결과에 따르면, 총4회에 걸쳐 야적·수송공정 억제조치 미흡으로 개선명령을 받은 것으로 나타나 있다.
마. 바람장미도 및 오염물질 등농도 곡선
○ 동양 시멘트 굴뚝에 설치된 풍향계의 주풍향은 서풍, 서북풍, 서남풍으로 이들 풍향의 빈도는 61.7%이다.
<바람장미도> <대기오염 등농도 곡선>

구 분	N	NNE	NE	ENE	E	ESE	SE	SSE	S	SSW	SW	WSW	W	WNW	NW	NNW
풍향빈도 (%)	5.2	9.8	1.9	1.6	1.1	1.1	1.3	0.5	1.3	3.2	8.4	13.1	12.6	13.1	14.5	10.6

바. 주민 건강영향 조사 결과
○ ‘11년도 국립환경과학원이 실시한 「삼척시멘트 주변 주민 건강조사결과」에 따르면,
- 직업력이 없는 17명을 포함하여 진폐환자 36명이 확인되었고, 40세이상에서 11.6%인 278명이 만성 폐쇄성 폐질환(이하 "COPD")으로 진단(대조지역 COPD 유병율 8.5%)되었으며,
- 미세먼지(PM10) 농도는 23.9~50.6㎍/㎥ 로 환경기준(연평균 100㎍/㎥) 보다는 낮았으나, 대조지역의 23.3㎍/㎥ 에 비하여 높았으며,
- 환경부는 삼척시와 함께 유소견자에 대한 건강검진, 진료 지원 등 사후관리를 우선 추진할 계획이다.
※ 신청인 중 진폐증 환자 8명이고, COPD 유소견자는 61명(2명 중복)이며, 신청인별 검진결과는 “별지1”와 같다.
○ 상기 주민건강영향조사는 보건복지부 조사보다 폐기능검사의 정밀도(최대 10회까지 검사)가 높아 비정상 비율이 상대적으로 낮을 가능성이 있다.
○ 대조지역의 조사인 수는 삼척시 조사자(3,058명)의 7%수준(214명)이고 모수적 통계방법의 정규분포기준(122명)을 훨씬 넘는 수준이다.
사. 건강보험 진료내역 확인 결과
○ 국민건강보험공단에서 확인한 신청인별 진료내역에 따르면, ’00년 이후 ‘12년까지 천식·COPD·폐기종 등 기관지계 질환으로 진료받은 신청인은 55명이고, 진료비는 총 30,803천원인 것으로 나타났다.
3. 피해주장요인별 평가
가. 대기 오염도
○ 시멘트제조시설중 소성로의 먼지 배출허용기준은 '94.12.31까지 200mg/S㎥, '98.12.31까지 100mg/S㎥, ‘99.1.1이후 50mg/S㎥(신규시설 40mg/S㎥)로 각각 강화되어 왔다.
○ ○○시멘트의 자체 측정결과에 따르면, 소성로의 평균 먼지배출농도는 ‘91~’99년까지 15.2mg/S㎥, ‘00~’03년까지 5.9mg/S㎥로 각각 나타나 있으며, 굴뚝자동측정기(TMS)의 ‘04~’11년도 먼지배출농도는 3.5~7.8mg/S㎥(평균 5.4mg/S㎥)인 것으로 조사되었다.
○ 시멘트 공장 인근지역에 있었다는 석탄 화력발전소 및 연탄공장은 없어진지 오래된 사업장으로서 대기오염 발생여부 확인이 불가하다.
나. 전문가 의견
1) 대기오염분야
○ 점오염원(굴뚝의 배가스량, 농도, 굴뚝의 높이 등 고려), 면오염원(비산먼지 발생량, 배출면적 등 고려), 디지털 지형도, 기상자료(동해시)를 고려하여 ○○시멘트 삼척공장의 오염물질(PM-10) 모델링을 실시하였으며, 영향권은 기여농도가 환경기준치의 10%(5㎍/㎥)이상인 지역을 직접 영향지역, 5%(2.5㎍/㎥)이상인 지역을 간접 영향지역으로 설정하였다.
○ 모델링 실시 결과, 직접 영향지역 거주 36명, 간접 영향지역Ⅰ 거주 1명, 간접 영향지역Ⅱ 거주 10명, 영향지역외 거주 22명으로 나타났다.
- 모델링 결과(도면 : 별지2)
· 직접 영향 지역 : 회사의 중심점에서 동쪽 2.6km(반경), 서쪽 1.3km(반경), 남쪽 2.0km(반경), 북쪽 2.1km(반경)
· 간접 영향권 Ⅰ 지역 : 회사의 중심점에서 동쪽 3.2km(반경), 서쪽 1.33km(반경), 남쪽 2.5km(반경), 북쪽 2.4km(반경)
· 간접 영향권 Ⅱ 지역 : 회사의 중심점에서 동쪽 : 4.6km(반경), 서쪽 : 1.9km(반경), 남쪽 : 3.7km(반경), 북쪽 : 3.2km(반경)
○ 영향권별 배상율은 직접 영향지역 100%, 간접영향지역Ⅰ75%, 간접영향지역Ⅱ 50%를 제안한다.
2) 건강피해
○ 진폐와 COPD의 장애평가는 폐기능검사를 적절히 이용한 것으로 판단된다.
○ 진폐증은 질병발생에 분진의 기여도가 비교적 명확한 반면, COPD는 흡연이 기여하는 바가 매우 크며 분진의 기역도는 상대적으로 낮으므로 흡연자에 대한 피해지역과 대조지역과의 유병율 차이를 반영한 흡연력 지수를 활용할 수 밖에 없다.
○ 진폐증과 COPD의 배상수준 결정시 먼지직업 종사경력을 고려하여야 하며, 산재에서 직업력 인정수준이 1년임을 감안하면, 환경적 피해 배상 지수는 먼지 직업력 1년 미만 “1.5”, 1년이상 5년 미만 “1.0”, 5년 이상 “0.5”로 적용할 것을 추천한다.
3) 주민건강영향조사
○ COPD의 진단에 있어서 다른 방법, 기기, 검사자 등에 의하여 도출된 결과와 비교하는 것은 적절하지 않다.
○ 삼척시내 지역은 당초 시멘트공장에서 2~6km 거리에 거주하는 사람들을 대조군으로 선정하였으나, 지역적 특성, 풍향 등을 고려하여 이들지역을 거리가 좀 더 떨어진 노출군으로 선정하였다.
○ 화력발전소와 연탄공장이 장기간 가동되었다면 주민의 호흡기에 상당한 악영향을 미쳤을 것으로 판단되나, 삼척시 뿐 아니라 영월, 제천·단양의 역학조사에서도 직업력이 없는 진폐환자가 확인되었던 점을 감안할 때 이 역학조사에서 확인된 진폐 발생이 시멘트공장과 관련이 없다고 할 수 없다.
5. 판단
가. 대기오염으로 인한 건강 피해
○ 국립환경과학원의 시멘트공장주변 주민건강조사결과에 따르면, 신청인 거주지역의 COPD 유병율(11.6%)이 대조지역(8.5%)보다 상당히 높다는 점,
- 분진관련 직업력이 없는데도 진폐증 환자가 발생하였다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 신청인들이 시멘트공장의 대기오염물질로 인한 건강 피해를 받았을 개연성이 인정된다.
○ 국립환경연구원의 주민건강영향조사는 대조지역을 설정하여 비교하였다는 점,
- 폐기능검사의 정밀도(최대 10회까지 검사)가 높아 정상 비율이 상대적으로 낮을 가능성이 있다는 점을 고려할 때 보건복지부의 주민건강영양조사와 직접적인 비교는 적절하지 아니하며,
- 대조지역의 조사인 수는 삼척시 조사자(3,058명)의 7%수준(214명)이고 모수적 통계방법의 정규분포기준(122명)을 훨씬 넘는 수준인 점을 종합적으로 고려할 때 주민건강영향조사결과에 대한 유효성에는 하자가 없는 것으로 판단된다.
6. 배상수준 검토
가. 배상책임
1) 오염원인자인 동양시멘트(주)는 환경정책기본법 제7조(오염원인자 책임원칙) 및 민법 제750조(불법행위의 내용) 규정에 따라 환경오염으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담하는 피해배상의 책임이 있다.
나. 배상범위
1) 배상대상은 국립환경과학원의 주민건강조사결과 진폐증 및 COPD로 판명된 자로서 해당지역에 10년이상 거주한 자(47명)을 대상으로 한다.
2) 배상수준은 산업재해보상보험법에 의한 진폐보상연금 수준, 주민건강조사결과 중증도 등을 고려하여 다음과 같이 한다. 다만, 피해액 산정결과가 재정신청금액을 초과하는 경우의 피해액은 재정신청금액으로 한다.
가) 진폐증 환자 조○○ 등 5명의 건강상 피해로 인한 정신적 위자료는 중증도, ‘01년이후 건강보험 진료비, 산업재해보상보험법 등 관련 규정과 대법원 판례 등을 참고하여 1인당 9,404,800~60,000,000원으로 한다.
나) COPD 환자 이○○ 등 42명의 건강상 피해로 인한 정신적 위자료는 중증도, 대조지역 유병율 및 흡연력, ‘01년이후 건강보험 진료비 등을 참고하여 1인당 1,182,140~10,000,000원으로 한다.
3) 건강조사결과 질병이 없는 자(1명), 대기오염 영향지역 외 지역에 거주하는 자(21명) 등 22명의 신청은 기각한다.
다. 배상액
1) 시멘트공장 대기오염으로 인한 건강 피해 배상액 431,751,420원에 재정수수료 1,295,050원을 추가하여 총 433,046,470원이며, 신청인별 배상액은 별지3 내역과 같다.
6. 결론
○ 본 위원회에서는 현지조사 결과, 전문가 조사, 당사자 주장과 진술 등을 종합하여 주문과 같이 결정한다.


「별지2」
대기오염 모델링 실시 결과

<○○시멘트>